近日，国务院印发了《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称《规划》），为我国“十三五”时期生态环境保护工作明确了“行动指南”。

《规划》提出，到2020年，我国生态环境质量要总体改善。生产和生活方式绿色、低碳水平上升，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效控制，生物多样性下降势头得到基本控制，生态系统稳定性明显增强，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。

总结过去，我国一直坚决向污染宣战，全力推进大气、水、土壤污染防治。持续加大生态环境保护力度，完成了“十二五”规划确定的主要目标和任务生态，环境质量有所改善。

但是，“我国环境保护形势依然严峻。”环保部副部长赵英民日前公开表示，“为落实生态文明体制改革要求，要实施最严格的环境保护制度。”

据悉，“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜时期，那么该《规划》的编制到底有哪些重大意义，值得关注的亮点又有哪些？

为此，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军、四川省生态文明促进会公益与项目部部长黄建豪接受了《中国产经新闻》记者的采访，对《规划》进一步解读。

焦点一：环境质量首次写入五年规划的约束性指标。

为实现生态环境质量总体改善的目标，《规划》提出了“十三五”生态环境保护的约束性指标。

《规划》摘录：其中约束性指标12项，分别是地级及以上城市空气质量优良天数比率、细颗粒物未达标地级及以上城市浓度下降、地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例、地表水质量劣Ⅴ类水体比例、森林覆盖率、森林蓄积量、受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率，以及化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放总量减少。

《中国产经新闻》记者梳理后得知，以上12项约束性指标中涉及环境质量指标的包括：地级及以上城市空气质量优良天数比率、细颗粒物未达标地级及以上城市浓度下降、地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例、地表水质量劣Ⅴ类水体比例、受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率、森林覆盖率、森林蓄积量，共计8项。

专家解读

环保部副部长赵英民：这里涉及的环境质量指标，是第一次进入五年规划的约束性指标。在这些约束性指标中，受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率是“土十条”里的要求，其余10项都是“十三五”规划纲要的要求。

为何环境质量指标被写入了“十三五”规划?我们应该看到，我国环境保护形势依然严峻。环境污染重、环境质量差、生态受损大、环境风险高，生态环境与人民群众的热切期盼相比有较大差距，已成为全面建成小康社会的突出短板。

因此，在“十三五”期间，提高环境质量，加强生态环境综合治理，加快补齐生态环境短板，是当前核心任务。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军：一方面我们现在强调提高环境的综合质量，把环境指标纳入《规划》后，有利于进行环境保护情况的统计、监测与考核去实现。另一方面，得益于目前各方面条件的成熟，这些环境指标的统计、分析、对比也正在变得更容易和精确。我们有必要、有想法，也有条件在“十三五”期间增设环境质量指标，更好的监测环境情况。

理念上的东西真正落到实处。《规划》中明确了“十三五”期间的生态环境保护的目标、行动路径指和考核标准，无疑将加速绿色发展的实现和落地。

焦点二：制定大气、水、土壤三大污染防治行动计划的施工图。分区施策改善大气环境质量；精准发力提升水环境质量；分类防治土壤环境污染。

《规划》摘录：以提高环境质量为核心，推进联防联控和流域共治，制定大气、水、土壤三大污染防治行动计划的施工图。根据区域、流域和类型差异分区施策，实施多污染物协同控制，提高治理措施的针对性和有效性。实行环境质量底线管理，努力实现分阶段达到环境质量标准、治理责任清单式落地，解决群众身边的突出环境问题。

深入实施《大气污染防治行动计划》，大幅削减二氧化硫、氮氧化物和颗粒物的排放量，全面启动挥发性有机物污染防治，开展大气氨排放控制试点。重点区域严格控制煤炭消费总量，京津冀及山东、长三角、珠三角等区域，以及空气质量排名较差的前10位城市中受燃煤影响较大的城市要实现煤炭消费负增长。

深入实施《水污染防治行动计划》，加强重点工业行业地下水环境监管，采取防控措施有效降低地下水污染风险。到2020年，全国地下水污染加剧趋势得到初步遏制，质量极差的地下水比例控制在15%左右。

全面实施《土壤污染防治行动计划》，针对典型受污染农用地、污染地块，分批实施200个土壤污染治理与修复技术应用试点项目，加快建立健全技术体系。自2017年起，各地要逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。

专家解读：

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军：目前，我国关于大气、水、土壤污染防治已经取得了一定的进展。但是总的来说，跟社会期望目标、资源环境压力相比，还有相当距离。现已制定的污染防治计划，旨在加快实现污染防治的预期目标。

后期，在大气、水、土壤防治过程中应该注意的是，要针对不同的污染源，采取区别的、有针对性的措施和行动，以提高防治的有效性。其次，目前国内已经出台的关于环保方面的法律法规，也应该尽快走向落地，督促相关企业部门切实按照法律法规办事。与此同时，环保事业不是一个人一个企业的事，应该调动全社会的力量去开展生态环境的防治行动。

焦点三:2020年底前，全国基本建成生态保护红线制度。

《规划》摘录：2017年底前,京津冀区域、长江经济带沿线各省(市)划定生态保护红线;2018年底前,其他省(区、市)划定生态保护红线;2020年底前,全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标,基本建立生态保护红线制度。

同时，还要制定生态保护红线管控措施、建立健全生态保护补偿机制、定期发布生态保护红线保护状况信息。建立监控体系与评价考核制度，对各省(区、市)生态保护红线保护成效进行评价考核。全面保障国家生态安全,保护和提升森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等生态系统功能,提高优质生态产品供给能力。

专家解读：

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军：红线是绝对禁止性的意思，红线划定范围之内的任何人都不能僭越。生态红线保护制度其实就是通过约束，从而起到对环境强有力的保护作用。

如果没有红线，企业或者个人对于生态环境会造成较多的破坏。而一旦划定了红线，企业和民众就会知道，有些事情是不能做的，否则就要付出代价，因而能确保环保的效果。

至于红线制度的标准，总的来说全国范围的基本标准是统一的。但落实到各个地方，则会有不同细则。即应根据各个地方的经济发展阶段、财政投入能力，资源结构的不同进行调整。

焦点四：实施最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的治理体系。

《规划》摘录：统筹推进生态环境治理体系建设，以环保督察巡视、编制自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等落实地方环境保护责任；以环境司法、排污许可、损害赔偿等落实企业主体责任；加强信息公开，推进公益诉讼，强化绿色金融等市场激励机制，形成政府、企业、公众共治的治理体系。

专家解读：

环保部副部长赵英民：为落实生态文明体制改革要求，要实施最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的治理体系。

如何形成生态环境保护的共治体系？从推动落实各级政府环保责任方面看，首先将扎实推进中央环境保护综合督察。其次是组织开展环境保护督查，并根据综合督查结果进行约谈。与此同时要强化约谈、限批等措施，促进地方政府采取措施积极整改。最后则是加强对地方考核和通报。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军：在充分调动全社会力量上，首先应该做好环保宣传，使人们在思想和意识上个更加重视，达成环境保护核污染防治的共识。其次，还要建立相应的激励和约束机制。对于企业和居民来说，表现突出的要给予政策激励，违法相关规定的也要有惩罚和约束。

政府方面，主要是要发挥做好制定规则规划，维持良好秩序的作用。企业方面就要按照政府出台的法律法规去落实，主动自觉承担社会责任。居民则要提高绿色发展的意识，注重在日常的生活中采取污染防治行动。以此使政府、企业、个人形成合力。

四川省生态文明促进会公益与项目部部长黄建豪：生态环境保护离不开社会公众的参与。如何扩大社会公众参与？这一方面要靠媒体的广泛关注和宣传力量，另一方面可以通过引入环保教育促使社会力量的成长。加强大家对于生态环境污染治理的认知。从而达到自上而下，自下而上的共同联合。

但就社会组织来说，其实可以形成一个“小政府大社会”的格局，目前政府也在慢慢推进。其实，不管是社会治理还是环境保护，都应该更多地发动更多的民间力量，把环保落实下来。

社会组织引导公众参与环保的现状如何？一个就是公众意识的问题，但就目前来说，公众在环保方面的意识已经在逐渐好转。另一方面，希望政府可以增加政策引导和扶持。正所谓“巧妇难为无米之炊”，项目资金其实是目前比较大的问题。

除此之外，记者梳理《规划》发现，针对《规划》的实施情况后期政府会进行定期监测评估。2018年底进行中期评估，2020年底进行终期考核。考核结果将向国务院报告，向社会公布，纳入领导干部综合考核评价体系。目前，环保部正已在抓紧组织制定《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》的考核办法。

作者：张毅
来源：网络